Jak zmienić przeznaczenie gruntów rolnych



dr Jan Wszołek, adwokat, senior associate w kancelarii WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr - 10 maja 2016 15:03


Wobec uchwalenia nowych przepisów wprowadzających istotne ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi, problematyka zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zyska na znaczeniu.

Wobec uchwalenia nowych przepisów wprowadzających istotne ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi, problematyka zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze niewątpliwie zyska na znaczeniu. Kluczowe dla inwestorów zamierzających realizować inwestycje na gruntach rolnych regulacje zawarte są przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które kilka miesięcy temu zostały kolejny raz znowelizowane. Definiują one nieruchomość rolną bardzo szeroko (przede wszystkim jest to grunt sklasyfikowany jako użytek rolny w ewidencji gruntów, niezależnie od przeznaczenia w planie miejscowym), co oznacza, że przepisy ustawy znajdują zastosowanie przy realizacji wielu inwestycji.

Na podstawie przepisów powołanej ustawy grunty rolne najwyższych klas podlegają szczególnej, ustawowej ochronie. Przepisy UGRiL regulują procedurę zmiany przeznaczenia gruntów (na etapie planowania przestrzennego) oraz procedurę wyłączenia ich z produkcji rolniczej (na etapie budowy).

Szukasz terenów inwestycyjnych? Zobacz oferty na PropertyStock.pl

Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze

Pierwszym etapem jest zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Procedura ma miejsce, gdy grunty rolne są przeznaczone na cele rolnicze w planie miejscowym albo znajdują się na terenie nieobjętym planem miejscowym. Przebieg procedury i konieczność jej przeprowadzenia są uzależnione od klasy użytków rolnych oraz od położenia nieruchomości. Inaczej wygląda procedura dla gruntów rolnych klas I-III oraz IV-VI, a także inaczej w przypadku gruntów położonych na terenach miast.

Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III

Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolnicze wymaga, co do zasady, zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa i może nastąpić wyłącznie na podstawie planu miejscowego.

W październiku 2015 roku weszła w życie nowelizacja UGRiL, zgodnie z którą zgoda ministra nie jest wymagana, jeżeli grunty rolne klas I-III spełniają łącznie następujące kryteria (art. 7 ust. 2a UGRiL):

- co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy (przy czym - zwarta zabudowa to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m, a obszar zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m);

- położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (działka budowlana to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce);

- położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

- ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Opisane wyżej wyjątki są bardzo szczegółowe i ich zastosowanie wymaga przeprowadzenia analizy aktualnych uwarunkowań zagospodarowania terenu.

Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas IV-VI

Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy IV-VI na cele nierolnicze nie wymaga zgody ministra. Gmina przygotowując plan miejscowy przewidujący zmianę przeznaczenia nie podlega zatem ograniczeniom i może swobodnie decydować o zmianie przeznaczenia takich gruntów rolnych na cele inwestycyjne.

Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy

Przeznaczenie nieruchomości rolnej można zmienić także poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która może być wydana wyłącznie dla gruntów, które nie wymagają zgody ministra na zmianę przeznaczenia albo dla których uchwalono plan miejscowy, który utracił moc i przy uchwalaniu tego planu uzyskano zgodę ministra na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Oznacza to, że w przypadku gruntów rolnych klas IV-VI nie przewidziano ograniczeń dotyczących ochrony gruntów rolnych, które ograniczałyby możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takich terenów. W przypadku gruntów rolnych klas I-III uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w niektórych sytuacjach - jeżeli grunt rolny klas I-III spełnia kryteria opisane w art. 7 ust. 2a UGRiL (czyli objęty jest wyłączeniem od obowiązku uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia). Sformułowane przez ustawodawcę wymogi są bardzo szczegółowe i wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie z pewnością wymagało szczegółowej analizy, gdyż jest uzależnione od zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji. Niemniej jednak, otwiera to możliwość inwestowania na gruntach rolnych klas I-III, na których realizacja inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy do tej pory w ogóle nie była możliwa.

Zmiana przeznaczenia gruntów położonych w miastach

Od dnia 5 września 2014 r. na terenach miejskich brak jest ograniczeń dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Rada miasta uchwalając plan miejscowy może zatem dowolnie przeznaczać tereny rolne pod budownictwo mieszkaniowe czy inne cele, bez zgody ministra ds. rozwoju wsi opisanej powyżej. Przystąpienie do nierolniczego wykorzystania gruntu położonego w mieście wymaga natomiast decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej, o której mowa poniżej. Oznacza to również, że brak jest ograniczeń w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla terenów stanowiących użytki rolne klas I-III.

Wyłączenie z produkcji rolnej

Kolejnym etapem, który powinien przejść inwestor realizujący inwestycję na gruntach rolnych jest wyłączenie z produkcji rolniczej, niezbędne przed zmianą sposobu korzystania z gruntu. Procedura dotyczy gruntu, który przeznaczono już na cele nierolnicze w planie lub decyzji o warunkach zabudowy, lub gruntu, który zmiany przeznaczenia nie wymagał. Wyłączenie z produkcji rolniczej powinno nastąpić przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i (w przeciwieństwie do procedury zmiany przeznaczenia) jest konieczne zarówno bez względu na to, czy grunty położone są na terenie miasta, czy na terenie wiejskim.

Przebieg procedury zależy od klasy użytków rolnych. W przypadku użytków rolnych zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb wyłączenie jest obowiązkowe, a decyzja określa dodatkowe obowiązki wyłączającego (np. usunięcie warstwy wierzchniej gruntu). Decyzja w tym przypadku ma charakter uznaniowy. W przypadku użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego wyłączenie jest obowiązkowe, ale wniosek jest wiążący dla organu, a decyzja deklaratoryjna. Organ nie może więc odmówić wydania decyzji. W przypadku użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, wyłączenie nie jest konieczne – można od razu uzyskać pozwolenie na budowę i przystąpić do prac budowlanych bez dodatkowych procedur. Decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej wydaje starosta. Informacja o mineralnym bądź organicznym pochodzeniu gleb nie jest uwidaczniana w rejestrze gruntów – inwestorzy mogą uzyskać stosowną informację w starostwie.

W praktyce bardzo często procedura wyłączania z produkcji rolniczej jest dwuetapowa. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności wydawana jest decyzja o wyłączeniu z produkcji rolniczej, ale inwestor nie dokonuje jeszcze faktycznego wyłączenia (nie rozpoczyna nierolniczego wykorzystania). Po wydaniu decyzji możliwe jest złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Następnie, przed faktycznym wyłączeniem z produkcji (np. rozpoczęciem budowy), inwestor dokonuje zgłoszenia, że takie wyłączenie nastąpi i wówczas wydawana jest kolejna decyzja – dotycząca wysokości opłat. Procedura wyłączenia z produkcji rolniczej może być też jednoetapowa – jeżeli inwestor zgłasza, że dokona faktycznego wyłączenia bezpośrednio po wydaniu decyzji o wyłączeniu.

Opłaty związane z wyłączeniem z produkcji rolniczej

Z wyłączeniem z produkcji rolniczej związane są dwa rodzaje opłat: tzw. należność oraz opłaty roczne. Należność jest wyliczana według wzoru wskazanego w UGRiL, ale następnie jest pomniejszana o wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia z produkcji (która jest ustalana przez biegłego rzeczoznawcę po zgłoszeniu faktycznego wyłączenia z produkcji). Zazwyczaj wartość gruntu na dzień wyłączenia przekracza wysokość należności wyliczonej wg. wzoru, co powoduje, że ostatecznie nie zachodzi obowiązek uiszczenia należności. Opłaty roczne, których wysokość jest zmienna, płatne są przez okres 10 lat do 30 czerwca każdego roku.

W praktyce pojawiły się dwa różne sposoby wydawania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej w przypadku gdy procedura ma charakter dwuetapowy – to jest wówczas, gdy faktyczne wyłączenie nastąpi w pewnym odstępie czasu po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie. Część organów wydaje decyzję o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji, w której jeszcze nie jest naliczana opłata jednorazowa (należność), ani opłata roczna. Następnie, dopiero na etapie zgłoszenia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej organ nalicza należność oraz powstaje obowiązek uiszczania opłaty rocznej. Drugie podejście (które aktualnie przeważa w praktyce) zakłada, że na etapie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej naliczana jest należność (w wysokości podanej w ustawie). Następnie, po zgłoszeniu faktycznego wyłączenia następuje przeliczenie należności (na podstawie porównania jej z wartością nieruchomości podlegającej wyłączeniu) i w konsekwencji należność ta jest w całości lub w części zwracana inwestorowi.

Najwyższa Izba Kontroli regularnie w swoich raportach negatywnie pod względem legalności ocenia drugie podejście oraz zwraca uwagę na dobrą praktykę naliczania należności (o ile będzie ona w ogóle należna) po faktycznym wyłączeniu. Decyzja wymierzająca wysokość należności powinna zostać wydana, zdaniem NIK, po uzyskaniu od inwestora informacji o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania gruntu. Niemniej jednak, przeważająca część starostów wydaje decyzje naliczające należność już na pierwszym etapie, co jest podyktowane kwestiami fiskalnymi.

Decyzja o wyłączeniu z produkcji rolniczej jest skierowana do konkretnej nieruchomości. Nie podlega przeniesieniu, ale wyłączenie jest skuteczne pomimo zbycia nieruchomości. Nabywcę nieruchomości obciąża wówczas obowiązek uiszczania opłat rocznych, o którym to obowiązku zbywca powinien go poinformować.